La Política Cambiaria en el tercer gobierno kirchnerista

Introducción

En la Argentina, todas las políticas públicas del Estado Nacional involucran en mayor o en menor medida a todos los ciudadanos. Algunas benefician a algunos, pero perjudican a otros, y viceversa; hay políticas que afectan a algunos, mientras que otros prácticamente no sienten la presencia del Estado en determinadas áreas. Pero hay una política pública que afecta a absolutamente todos los argentinos: la fijación del tipo de cambio monetario. Ésta decisión estatal obtiene la atención de la mayoría de la población, de los grupos de interés, de instituciones, y es objeto de continuo debate político. Unos agentes pujan por la devaluación de la moneda, mientras que a otros les conviene la sobrevaluación de la misma. El valor de la moneda nacional tiene una grandísima importancia porque influye en: el poder adquisitivo de los consumidores; el valor de los precios; remuneración de los salarios; los costos; la rentabilidad de las empresas; el aumento de importaciones o exportaciones; la elaboración de los presupuestos estatales; la inflación o deflación de la economía; la llegada o huida de capitales; entre otras tantas cuestiones. Con una simple fijación numérica de la moneda, el Estado influye en la modificación de todas estas variables descritas.

Dentro de las políticas monetarias, la política cambiaria es la fundamental, hasta tal punto que, para observar su importancia, basta con mirar la atención que todos los gobiernos le han dedicado en los últimos 35 años. Fue de vital importancia durante el gobierno de facto de la Junta Militar en 1976, cuando el ministro de Economía, José Martínez de Hoz, fijó una moneda nacional sobrevaluada para comprar productos extranjeros y bajar la inflación. En el gobierno de Raúl Alfonsín se aplicó con el Plan Austral en 1985 un aumento del valor de la moneda nacional también para paliar el efecto de la inflación, aunque en 1988 el Estado no pudo sostener tal tipo de cambio y realizó una megadevaluación de la misma. Ya durante el gobierno de Carlos Menem, se rompió con el Austral y se fijó el regreso del Peso Argentino, cuyo valor con respecto al Dólar fue puesto en paridad numérica, y establecido mediante ley nacional: la Ley de Convertibilidad de 1992. El sostenimiento de tal tipo de cambio fue mantenido por el gobierno de Fernando De la Rúa, y después de un estallido social por la grave crisis económica que atravesaba el país, significó el final de tal gestión. Desde el año 2002 durante la presidencia de Eduardo Duhalde, los ministros de economía Remes Lenicov primero, y Roberto Lavagna poco después, rompieron con el tipo de cambio fijo (se derogó la Ley de Convertibilidad) y el valor de la moneda nacional fue establecido por el sistema de flotación controlada.

Los objetivos perseguidos por este trabajo se orientan a analizar cómo es el modo de determinación del tipo de cambio en la segunda presidencia de Cristina Fernandez de Kirchner: cuáles son las principales variables que influyen en tal fijación; el proceso de elaboración de tal política pública; las instituciones y actores que participan en la elaboración; el tipo de interrelación burocrática entre los decisores; y a partir de allí sintetizar el proceso de establecimiento del valor de la moneda nacional.

La estructura del trabajo se compondrá de tres partes: 1 – Descripción del modelo de flotación controlada. 2 – El Banco Central: establecimiento de las autoridades y funciones. 3 – La injerencia del Poder Ejecutivo en la política cambiaria.

El Régimen cambiario de flotación administrada

La fijación del tipo de cambio por flotación administrada (o controlada), es una determinación del valor de la moneda local en comparación con monedas internacionales que no responde a una designación rígida, sino por el contrario, es flexible. O sea, se puede modificar el valor de la moneda local según las modificaciones del mercado de capitales, cambios macroeconómicos, variaciones en la oferta y demanda de dinero, crisis económicas, cambios en el saldo de la balanza comercial, entre otras cuestiones. Así, no es mediante una ley rígida que determine el valor de la moneda local en comparación con otras monedas, sino que se modifica tal valor según cambios en la economía. Quien fuera Presidente del Banco Central entre 2003 y 2009, Martín Redrado, explica el régimen cambiario con sus palabras:

“El esquema de flotación administrada implementado por el Banco Central consiste en intervenir en el mercado cambiario buscando reducir la volatilidad nominal de corto plazo. (…) Es decir, el Banco Central opera en el mercado cambiario con el objetivo de moderar la volatilidad, respetando la tendencia que determinan los fundamentos macroeconómicos para alcanzar el nivel de equilibrio de largo plazo del tipo de cambio real”[1].

La mencionada operación en el mercado hace referencia a que la autoridad monetaria garantiza y hace explícito a los agentes económicos que las intervenciones en el mercado cambiario sólo están destinadas a influir en la cotización de la divisa a los fines de estabilizar los efectos de shocks temporarios que puedan afectar la dinámica de formación de precios o la estabilidad financiera. Así, por ejemplo, tal autoridad puede realizar grandes compras de moneda extranjera para atesoramiento, realizando de esta forma un movimiento financiero que permite la estabilidad de la moneda local.

La flotación posee el objetivo de evitar crisis cambiarias, sobre todo en países en desarrollo con limitada capacidad de absorber recursos externos a través de sus mercados de capitales y donde el acceso a grandes líneas de créditos es más limitado. En este sentido, monedas sobrevaluadas tienden a demostrar dinámicas explosivas, particularmente si están asociadas a regímenes cambiarios fijos. Evitar la rápida y brusca apreciación de la moneda local puede ayudar a evitar los booms vinculados a las sobrevaluaciones y los costos de la posterior crisis.

La flotación administrada no implica un compromiso explícito con una determinada paridad cambiaria. Así, se puede evitar la depreciación de la moneda local en los balances de familias, empresas, bancos y sector público, que puede derivar en situaciones de default y en efectos recesivos sobre la economía. Este régimen cambiario tiene la ventaja de permitir el uso del tipo de cambio nominal para absorber el impacto económico de shocks externos o internos. Pero, si no se logra administrar adecuadamente y se permiten fuertes fluctuaciones, el resultado es un ambiente de alta incertidumbre de precios.

La determinación de la política cambiaria por el Banco Central.

Oscar Oszlac (2006), citando la teóricamente a Max Weber, sostenía que la burocracia pública es el total de agencias gubernamentales y los funcionarios públicos del gobierno, los cuales están organizados en una jerarquía claramente definida, obligados por los deberes impersonales de sus cargos, organizados en una cadena de mando, sus funciones están especificadas por escrito y sujetas a control sistemático. En el caso del Banco Central, como órgano estatal con funciones predeterminadas, es observable su interdependencia con respecto al Poder Ejecutivo, con el cual posee una relación de subordinación. Éste tipo de dependencia está manifiesta en la Carta Orgánica de la institución aprobada el 28 de marzo de 2012 mediante la Ley 26.739 del Congreso Nacional.

Con la utilización del modelo de flotación administrada, la responsabilidad de la fijación del tipo de cambio corresponde al Banco Central. En el artículo tres de la Carta Orgánica del Banco Central del año 2012, se hace explícito que su finalidad es promover: “la estabilidad monetaria, la estabilidad financiera, el empleo y el desarrollo económico con equidad social”[1]. Entre las funciones del Banco Central se incluyen “ejecutar la política cambiaria en un todo de acuerdo con la legislación que sancione el Honorable Congreso de la Nación”[2] y “concentrar y administrar sus reservas de oro, divisas y otros activos externos”[3].

El gobierno del Banco es ejercido por un Directorio que se compone de un Presidente, Vicepresidente y ocho directores. Según el artículo 6 de la Carta Orgánica, todos estos funcionarios son nombrados por el Poder Ejecutivo Nacional con acuerdo por aprobación del Senado de la Nación. Duran seis años en sus funciones y pueden reelegirse indefinidamente.

Hay que destacar que el Poder Ejecutivo no solo designa la composición del Directorio, sino que también puede remover sus miembros. Esto demuestra la dependencia política de estos burócratas con respecto al Gobierno nacional. Mediante decreto, el Presidente de la Nación tiene la facultad de expulsar a los funcionarios del Banco con el consejo del Congreso de la Nación:

“La remoción de los miembros del directorio será decretada por el Poder Ejecutivo nacional cuando mediare mala conducta o incumplimiento de los deberes de funcionario público, debiéndose contar para ello con el previo consejo de una comisión del Honorable Congreso de la Nación. La misma será presidida por el presidente de la Cámara de Senadores e integrada por los presidentes de las comisiones de Presupuesto y Hacienda y de Economía de la misma y por los presidentes de las comisiones de Presupuesto y Hacienda y de Finanzas de la Cámara de Diputados de la Nación”[4].

Puede observarse también la influencia en el Banco Central del Ministro de Economía, quien puede participar de las reuniones del Directorio: “El ministro de Economía y Obras y Servicios Públicos del Poder Ejecutivo nacional, o su representante puede participar con voz, pero sin voto, en las sesiones del directorio”[5].

Con respecto a la determinación política cambiaria, el Directorio del Banco tiene las siguientes atribuciones: “Intervenir en las decisiones que afecten al mercado monetario y cambiario”[6]; “determinar el nivel de reservas de oro, divisas y otros activos externos necesarios para la ejecución de la política cambiaria, tomando en consideración la evolución de las cuentas externas”[7]; “Dictar las normas reglamentarias del régimen de cambios y ejercer la fiscalización que su cumplimiento exija”[8].

Es decir que el Directorio toma decisiones de modificación del tipo de cambio según las modificaciones en el mercado cambiario; y determina el nivel de reservas de divisas que influyen en la fijación del cambio monetario de la moneda local con las extranjeras. Los objetivos de la política cambiaria son explicitados en un informe presentado a inicios de cada año: “El banco deberá publicar antes del inicio de cada ejercicio anual sus objetivos y planes respecto del desarrollo de las políticas monetaria, financiera, crediticia y cambiaria”[9].

Siendo parte de la burocracia estatal, con ligazón directa al Poder Ejecutivo, los miembros del Directorio determinan el tipo de cambio según el modelo de flotación administrada. Pero la responsabilidad de la política cambiaria no recae absolutamente en éstos funcionarios, sino que la injerencia de otros actores políticos es determinante también de la política cambiaria.

La injerencia del Poder Ejecutivo en la política cambiaria.

Puede observarse la intervención del Poder Ejecutivo en la funcionalidad y atributos del Banco Central en los sucesos ocasionados entre noviembre de 2013 y enero de 2014. Las temáticas son de tres tipos: a- Designación de las autoridades del banco; b- La devaluación del Peso; c- Autorización de compra de dólares.

a) Hacia noviembre de 2013 se vencía el período en la presidencia del Banco Central de Mercedes Marcó del Pont. La Presidenta de la Nación, Cristina Fernández, tenía que proponer quién iba a estar al frente de aquel organismo. Se decidió por Juan Carlos Fábrega, hombre muy cercano a la mandataria nacional. Fábrega era mendocino y trabajó durante 40 años en el Banco Nación. En 1969 fue trasladado al Banco Nación de Río Gallegos, donde allí se hizo amigo de Néstor Kirchner y Lázaro Báez, como puede apreciarse:

“Nació en Mendoza y aunque quiso ser ingeniero agrónomo, no tiene título universitario. Trabajó durante más de 40 años en el Banco Nación pero tuvo la suerte de conocer al ex presidente cuando su padre, director de banda del Ejército, fue trasladado a Río Gallegos. Allí también se hizo amigo de Báez, por entonces otro ignoto empleado bancario. En el 2003, después de algunos años sin verse, Fábrega volvió a relacionarse con Kirchner, que lo ungió como su hombre de confianza en el Nación”[10].

Nombrado como Presidente del Banco Nación por Néstor Kirchner en 2003, se mantuvo al frente de la entidad hasta la nominación como Presidente del Banco Central por Cristina Fernández. Fue aprobado por el Senado de la Nación por 56 de los 72 legisladores. Asumió al frente del Central el 18 de noviembre de 2013.

Es probable que la Presidenta Fernández haya pensado que poner a un burócrata de confianza personal al frente del Banco significaba una mayor obediencia, alineamiento a las órdenes del Ejecutivo nacional y una mayor lealtad a sus decisiones, teniendo en cuenta el caso de Martín Redrado en 2009. En ese entonces, Cristina Fernández ordenó el pago de la deuda externa con las reservas del Banco Central, lo que se encontró con la férrea oposición del Presidente Redrado. Cuando Cristina pidió su renuncia, aquel mandatario se negó rotundamente, lo que significó una tensión política y mediática que se extendió finalmente hasta la renuncia de Redrado el 22 de enero de 2010.

b) Durante el año 2013 el valor oficial del dólar puesto por el Banco Central era, en promedio, alrededor de los 6,00 pesos argentinos. Pero las variables macroeconómicas se modificaron y, según el modelo de flotación administrada, la autoridad monetaria debía modificar el valor de la moneda, ya que las reservas en dólares del Banco cayeron un 30% durante 2013:

“El gobierno de la presidenta Cristina Fernández había impuesto a fines del 2011 un duro control de cambios para frenar una fuga de capitales que incluyó la prohibición de la compra de dólares para atesoramiento. Pero, las restricciones no evitaron que las reservas del Banco Central se desplomaran más de un 30% desde inicios del 2013 y generaron incertidumbres que terminaron debilitando a la economía. El jueves, la entidad perdió US$180 millones de sus reservas, que cayeron a US$29.263 millones, su menor nivel desde inicios de noviembre del 2006. El nivel de divisas en el Banco Central es crítico para el gobierno, que las utiliza para honrar sus deudas en moneda extranjera”[11].

Otra presión durante el año 2013 para modificar el valor del peso fue el alto costo de la mano de obra, lo cual altera la rentabilidad de las empresas y modifica la balanza comercial en función de menores exportaciones. El salario real en dólares era en Argentina más alto que los países limítrofes, como puede apreciarse:

“Una contrapartida del tipo de cambio apreciado es el encarecimiento del costo laboral. Información proveniente del Bureau of Labor Statistics (BLS) permite comparar la evolución de los salarios industriales en dólares de la Argentina frente a Brasil, encontrando que los costos horarios que incluyen los salarios directos, los beneficios sociales y los impuestos relacionados al trabajo están en un nivel que resulta 65% superior al de aquel país.

Dada la evolución de salarios y tipo de cambio previsto en Brasil en 2013, para llevar los salarios en dólares por hora de la Argentina al nivel del vecino país se necesitaría un tipo de cambio comercial nominal de $8,15 por dólar si los salarios locales aumentan 22% este año, y de $ 8,45 si los salarios suben 28%”[12].

Como aquí se menciona, era un probable desincentivo para las empresas invertir en la Argentina, donde los costos eran altos por el crecimiento del salario real. Ello significaba una presión para devaluar la moneda local y con ello alentar la inversión en el país, como afirma el economista de la Flacso, Martín Schorr:

“parte de los problemas que enfrenta la economía argentina en estos años tiene que ver con un sector industrial que crece, pero en su crecimiento absorbe mucha divisa, porque no exporta mucho e importa mucho. Y esto tiene como consecuencia que si hay un problema en el sector externo hay presiones para una devaluación, y entonces hay presiones para que bajen los salarios y baje la distribución del ingreso”[13]

La caída de la reserva de dólares y el aumento del costo de producción eran en 2013 variables que presionaban a que el Banco Central devaluara el Peso argentino. Sin embargo no lo hizo en ese año sino que fue recién el 24 de enero de 2014, cuando la autoridad monetaria realizó una devaluación de aproximadamente el 25% (el dólar llegó a los 8,01 pesos). Fue el Ejecutivo Nacional el que mediante una conferencia de prensa se hizo cargo de la devaluación como medida implementada por el gobierno y no por el Banco Central. Así lo expresó el Jefe de Gabinete Jorge Capitanich: “Esta decisión obedece a que en el marco de la política cambiaria de flotación administrada el tipo de cambio, el Gobierno considera que el precio de la divisa, es decir, del dólar, ha alcanzado un nivel de convergencia aceptable para los objetivos de la política económica”[14]

Quizá sea que la fecha elegida para la devaluación era menos perjudicial políticamente para el gobierno. Enero es un mes de vacaciones, crecimiento del turismo, y disminución de las actividades productivas, con lo cual la medida pasaría desapercibida por los principales perjudicados con la medida, que fueron los consumidores. Así, la decisión de la política cambiaria, en éste caso, pasó por las manos del Poder Ejecutivo y no por el Banco Central.

c) En el marco de la conferencia de prensa del 24 de enero de 2014 en la que se anunció la devaluación, el Jefe de Gabinete, Capitanich, acompañado por el Ministro de Economía, Axel Kicillof, transmitió la decisión de autorizar la compra de dólares para ahorro a la población. Como se mencionó anteriormente, el Gobierno en 2011 había impuesto una prohibición de compra de dólares en los bancos para evitar la fuga de tal moneda en las reservas del Banco Central. La autorización a comprar dólares pasó por la orden del Ejecutivo Nacional, como lo expresó Capitanich: “el Gobierno decidió autorizar la compra de dólares para tenencia y ahorro”[15].

El punto es que una importante decisión de política monetaria, la compra de dólares por parte de la población - que según su Carta Orgánica, era atributo del Directorio del Banco Central – es decidida por el Poder Ejecutivo de la Nación.

Síntesis del Proceso de la Política Cambiaria

Oscar Oszlac (1979) afirmaba que la burocracia estatal es un conjunto de organizaciones complejas e interdependientes, que persiguen el interés general. En el caso de la política cambiaria, puede observarse el complejo entramado burocrático que está detrás de la fijación del tipo de cambio monetario.

Los cambios macroeconómicos en el mercado interno y en el externo presionan al directorio del Banco Central a modificar el valor de la moneda local, según el modelo de flotación administrada, para mantener el equilibrio económico. El Directorio, por su parte, es designado por el Presidente de la Nación, y debe ser aprobado por el Senado. El Presidente también ordena al Directorio del Banco la modificación o permanencia del valor de la moneda local. Además, el Ministro de Economía participa de las reuniones del Directorio y posee también atributos en materia de política monetaria.

Por otra parte, la injerencia de los órganos del Poder Ejecutivo en la política cambiaria, provienen de las demandas de los agentes económicos, que hacen llegar sus necesidades y reclamos en los ministerios. Esto significa una presión para la modificación o mantenimiento del valor de la moneda local.

Bibliografía

· Aguilar Villanueva, L. La Hechura de las Políticas Públicas. Editorial Miguel Ángel Porrúa. México, 1992.

· Carta Orgánica del B.C.R.A. Ley 26.739. 28/03/12

· Cibils, A. y Lo Vuolo, R. Regimen de Metas de Inflación: ¿el nuevo consenso ortodoxo en política monetaria? Op. Cit. en Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas. Nº 4. Buenos Aires, 2004.

· Oszlac, O. La burocracia estatal en América Latina: especificidad substantiva e histórica. Op. Cit. en Revista internacional de Ciencias Sociales. Vol. XXXI, Nº 4. París, 1979.

· Oszlac, O. Burocracia Estatal: Política y Políticas Públicas. Op. Cit. en POSTData. Vol. XI. Buenos Aires, 2006.

· Redrado, M. La Política Monetaria y Financiera Argentina frente a la Crisis. Universidad Católica Argentina. Documento de Trabajo Práctico Nº3.

[1] Redrado, M. La Política Monetaria y Financiera Argentina frente a la Crisis. Universidad Católica Argentina. Documento de Trabajo Práctico Nº3. Página 12.

[1] Carta Orgánica del B.C.R.A. Ley 26.739. Artículo 3. [2] Carta Orgánica del B.C.R.A. Ley 26.739. Artículo 4. Inciso f. [3] Carta Orgánica del B.C.R.A. Ley 26.739. Artículo 4. Inciso d. [4] Carta Orgánica del B.C.R.A. Ley 26.739. Artículo 9. [5] Carta Orgánica del B.C.R.A. Ley 26.739. Artículo 12. [6] Carta Orgánica del B.C.R.A. Ley 26.739. Artículo 14. Inciso a. [7] Carta Orgánica del B.C.R.A. Ley 26.739. Artículo 14. Inciso q. [8] Carta Orgánica del B.C.R.A. Ley 26.739. Artículo 29. Inciso b. [9] Carta Orgánica del B.C.R.A. Ley 26.739. Artículo 42. [10] www.noticias.perfil.com “Quién es Fábrega, el guardián de los billetes”. 10/01/14 [11] www.latercera.com “Argentina relaja control de cambios tras fuerte devaluación del peso” 24/01/2014. [12] www.eleconomista.com.ar “El tipo de cambio argentino”. 26/04/2013 [13] www.laletrapartida.com. “Martín Schorr: “No hubo una política industrial” 12/09/13 [14] www.latercera.com “Argentina relaja control de cambios tras fuerte devaluación del peso” 24/01/2014. [15] www.lanación.com.ar “Jorge Capitanich: "Hemos decidido autorizar la compra de dólares para tenencia y ahorro" 24/01/14